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典型案例
2023年4月，自然资源部公开通报2022年耕地保护督察发现的67个违法违规重大典型问题。其中涉及河北省遵化市政府违规批准占用耕地建设山里各庄稻梦庄园综合体项目。
唐山文旅山里各庄建设发展有限公司2021年3月起未经批准擅自占用遵化市山里各庄村土地67.10亩（永久基本农田51.58亩）建设山里各庄稻梦庄园综合体，已建成瞭望塔、驱动站、空中索道、观光小火车等设施。遵化市人民政府2021年7月组织发改、审批、住建、自然资源、生态环境、农业农村、文旅、林业等相关职能部门，对山里各庄乡村振兴综合体项目进行了审核，违规认定该项目符合土地、规划、环保、文旅、林草等相关规定。2021年9月，遵化市人民政府出具《关于山里各庄乡村振兴综合体项目的审核意见》，批准该项目组织实施。遵化市自然资源管理部门在市政府组织项目审核中未对项目未批先建问题提出意见，在卫片执法中违规将项目涉及的7个违法用地图斑中的6个以实地未变化上报。团瓢庄乡政府综合执法缺位，对违法用地行为未依法查处。督察指出问题后，遵化市已通过拆除、复耕、补办用地手续等方式启动整改。
《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》提出：生态保护红线内自然保护地核心保护区外，禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许以下对生态功能不造成破坏的有限人为活动，其中包括不破坏生态功能的适度参观旅游、科普宣教及符合相关规划的配套性服务设施和相关的必要公共设施建设及维护。
什么是“适度参观旅游”？各地出台的生态保护红线管理办法都有具体规定，主要包括：供电、供水、供气、通信、交通（含步道、栈道等）、防洪等基础设施建设及维护；污水处理、垃圾储运、公共卫生、标识标志牌等公共服务设施建设及维护；旅游咨询站（亭）、生态停车场、索道、缆车、简易休憩休息设施、科普宣传、文化宣教、安全防护、应急避难、医疗救护、电子监控等必要旅游配套设施建设及维护。（推荐阅读：生态保护红线相关政策规定）
《国家级自然公园管理办法(试行)》规定：生态保育区可以规划适度的观光旅游活动，合理利用区以观光旅游为主要功能，但不能规划房地产、高尔夫球场、开发区等开发项目以及与保护管理目标不一致的旅游项目。严格控制索道、滑雪场、游乐场以及人造景观等对生态和景观影响较大的建设项目。
《国家公园管理暂行办法》规定：核心保护区原则上禁止人为活动，一般控制区允许开展不破坏生态功能的生态旅游和相关的必要公共设施建设。
“三区三线”划定后，由于旅游项目大多在城镇开发边界之外（推荐阅读：城镇开发边界相关政策规定），而且不符合《土地管理法》第四十五条规定的征地情形，难以使用国有建设用地。虽然可以使用集体建设用地，由于目前对集体经营性建设用地入市还是试点先行，因此非试点地区只能采取入股、联营方式，但大多数文旅企业并不认可这种用地方式，更愿意拥有独立的土地使用权。还有的地方对“只转不征”持谨慎态度，或不批或难批，造成乡村旅游用地难。（推荐阅读：集体建设用地入市、联营（入股）相关政策规定）
比较适合乡村文旅项目用地的，是“点状供地”政策。为有效破解乡村旅游项目用地难题，有的地方出台政策，探索“点状供地”。（推荐阅读：什么是点状供地？）
另外，就是开始充分利用农村闲置宅基地和农房。《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）提出：在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。
对旅游项目，目前可用的主要用地政策，除了可以使用集体建设用地、充分利用农村闲置宅基地和农房、用好“点状供地”政策等，还有就是以下两条政策：
一是过渡期政策。比如《关于促进全域旅游发展的指导意见》》（国办发〔2018〕15号）提出：不改变用地主体、规划条件的前提下，市场主体利用旧厂房、仓库提供符合全域旅游发展需要的旅游休闲服务的，可执行在五年内继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。
比如《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》（文旅资源发【2022】111号）提出：利用国有建设用地上老旧厂房（包含旧工业厂房、仓储用房及相关工业设施）等，在不改变老旧厂房主体结构的前提下，经依法依规办理相关行政审批许可后，用于发展露营旅游休闲营地项目建设的，可享受在一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。
比如《广西强化乡村振兴用地保障若干措施》提出：充分盘活利用乡村存量房产、土地资源，用于发展农产品生产、加工、流通、就地消费、农村休闲观光旅游、电子商务等农村一二三产融合发展项目的，可享受在5年内按原用途管理的过渡期支持政策，
二是按原地类管理。比如《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔2019〕6号）提出：矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。《全国冰雪场地设施建设规划（2016－2022年）》（体经字〔2016〕646号）提出： 对利用现在山川水面建设冰雪场地设施，对不占压土地、不改变地表形态的，可按原地类管理。（推荐阅读：什么叫按原用途、原地类管理？）
《河南省旅游民宿用地政策指引(试行)》规定：在不涉及耕地及永久基本农田、不占用公益林、不破坏生态环境、不影响地质安全、不建设永久设施的前提下，依据下列规定使用的农用地或未利用地，可按原地类认定和管理，不再办理转用和征收（收回）手续。
（1）经市县文化旅游部门认定为仅在年度内特定旅游季节使用土地的乡村旅游停车设施（超出特定旅游季节后，要督促恢复原状）。
（2）采用离地高架方式建设的旅游民宿和亭台楼阁（单体占地面积不超过150平方米，总用地面积不超过20亩）、栈道、骑行道、登山道、公共标识、导览标识等设施。
（3）零星分散面积不超过200平方米的公共厕所、停车场等乡村旅游产业项目配套的基础设施和公共服务设施用地。
（4）对属于满足游客休闲体验的自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地等，不改变原用地用途的。
国家主要政策文件
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国家发改委等5部门《促进户外运动设施建设与服务提升行动方案》
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相关链接
蒙公网安备 15220202000101号